영상수가 고시 절차상 하자의 소급여부
법무법인 세승
김선욱 변호사
복지부는 2011. 5.부터 CT, MRI 와 PET 등의 영상장비 수가를 인하하는 고시를 시행하였다. 아산병원 등 병원과 병원협회는 이에 대하여 행정법원에 소송을 제기하였고, 서울행정법원은 2011. 10. 21. 위 고시가 절차적인 위법성이 있다고 판단하였다. 법원이 위법하다고 본 것은 의료행위전문평가위원회의 평가절차 생략부분이다. 보건복지부는 수가를 직권으로 인하 결정을 하는 경우에는 그런 절차를 거칠 필요가 없다고 보고 관행상 생략하여 왔던 것으로 보인다.
위 판결이 선고된 이후 두 가지의 의문이 생길 것이다. ① 위 판결선고와 함께 결정된 위 고시의 효력집행정지가 언제까지이고 실제 수가의 청구는 어떻게 하여야 하는가? ② 위 판결 선고전인 위 고시 효력발생일인 2011. 5.부터 판결선고시까지는 위 고시의 효력은 어떻게 되고 그 기간(약 5개월) 동안에 대하여는 병원은 인하되기 이전의 수가로 청구할 수 있는가?
①에 관하여 살펴보자.
①-1. 복지부가 위 판결에 불복하지 않고 받아 들여 1심 판결이 확정되는 경우에는 인하된 고시는 위법한 것으로 확정되기 때문에 적용이 되지 않고 이전의 인하 전 고시에 따른 수가를 청할 수 있다.
①-2. 복지부가 불복하여 항소하게 되면, 과거 위 고시로 인하되기 이전의 영사수가를 청구할 수 있고 위 판결에 따른 집행정지결정에 따라 이 사건의 항소심(2심) 판결선고시까지는 이하되기 전의 수가로 청구가 가능하다고 본다.
①-3. 만일 항소심에서도 병원측 입장이 타당하다는 판결이 나오거나, 복지부의 입장이 타당하다고 나오는 경우에는, 효력정지 결정을 눈 여겨 보아야 한다. 효력정지 결정이 대법원 상고심 판결 선고시까지라고 하면 대법원 상고심까지 인하 전 수가 청구가 가능하다. 그렇지 않고 2심에서 복지부가 승소하고 효력정지도 별다른 언급이 없으면 이후에는 위 고시에 따른 인하된 수가만을 청구하여야 한다. 그러면 소송과정에서 청구된 인하 이전의 수가 청구부분은 어떻게 되는지는 법원의 판결을 신뢰한 것으로 환수되지 않는 다고 보아야 한다.
①-4. 만일 복지부가 소송 중에 절차상 문제되었던 하자 부분(의료행위전문평가위원회의 평가절차 부분)을 보완하여 과거 고시를 취소하고 새로운 고시를 시행하게 된다면, 새로운 고시에 따른 수가를 청구하여야 할 것이다. 이 때 새로운 고시를 시행하면서 과거 고시를 직권으로 취소하면 이 사건 소송은 무의미해져서 소의 이익이 없는 소송이 될 수 있다. 이 경우에는 우서 아래에서 살펴보는 것은 별론으로 하고, 적어도 이 사건 판결 선고시인 10. 21.부터 새로운 고시 시행일까지는 이하전 수가를 청구할 수 있는 것이다.
② 부분이 가장 관심이 많을 것이다.
과연 2011. 5.부터 2011. 10. 21.까지 인하된 수가로 청구한 부분에 대한 손해(손실)에 대하여 병원 측은 어떻게 해야 하는 가여부이다(이하 ‘5달 부분’이라고 약칭하자). 행정법원의 판결에도 과거 ‘5달 부분’에 대하여는 별 언급은 없었다. 해석이 필요한 대목이다.
문제된 위법사유는 행정절차에 관한 부분이다. 행정절차는 고시와 같은 행정행위로 인하여 침해될 수 있는 관계인들에 대한 권리보호를 목적으로 하는 경우가 많다. 법률에 의하여 요구되는 절차의 흠결(생략, 절차 요건 미비 등)은 그 효과에 관한 실정법 규정 유무에 관계없이 당해 행정행위를 위법한 것으로 만들게 된다. 이 때의 위법효과의 내용이 취소(장래적인 의미)인가 또는 무효(과거에도 소급)인가에 대하여는 학설은 일반적으로 당해 절차의 존재 목적이 당사자의 ‘권익보호’를 위한 차원에서 인정된다면 무효로 보고 그 이외의 목적을 갖는 경우에는 취소의 사유로 보고 있다.
복지부는 확실하지는 않지만 관련 인터뷰에서 “판결문을 검토해 봐야하나 고시 취소 내용에 소급적용해야 한다는 문구가 없었던 만큼 이를 적용할 수 없다"고 소급적용 불가 방침을 언급한 것으로 보인다. 이러한 입장은 1심 법원의 위법판단이 ‘취소’의 효과 정도의 하자라고 보는 것으로 판단된다. 그러나 필자는 복지부와는 다른 입장이다. 위 판결문에서 언급한 절차상의 하자는 결국 수가 결정으로 인하여 발생하는 관계인(병원측)의 권리보호에 밀접한 관련이 있는 내용이고 이에 대하여 이해관계자가 의견을 제시할 수 있는 행정절차인 것이 명확하다. 따라서 앞서 본 바와 같이 생략된 절차를 다시 하여 하자를 ‘치유’할 수 있는 성질이 아닌 ‘무효’의 절차상 하자라고 본다.
법원도 "복지부가 2011년 4월 6일 영상장비 수가를 개정 고시한 처분은 본안사건 항소심 판결 선고시까지 그 효력을 정지한다"고 판시하면서 효력정지 시점을 1심 법원의 판결 선고부터 항소심 판결선고시라고 명확히 한정하고 있지 아니하고 있고, "복지부 상대가치점수 인하 처분으로 인해 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위해 긴급한 필요가 있다고 인정할 수 있다"고 한 부분을 살펴보면 법원의 절차 위법판단이 ‘무효’에 해당되는 하자가 있다고 본 것으로 판단된다. 결국 1심법원의 판단은 절차상 하자가 ‘무효’에 해당되어 소급되어 고시가 시행된 2011. 5.부터 위 고시의 효력이 상실되었다고 본 것으로 해석하는 것이 타당하다고 본다.
따라서 과거 ‘5달 부분’의 인하된 수가 청구와 인하 이전의 수가 청구 차액에 대하여는 병원들에게 정산하여 환급하여 줄 법률상의 이유가 있다고 본다. 5달 부분의 공백 상태는 법적으로 보면 ‘부당이득’ 또는 ‘진료비 미지급’에 해당되는 셈이다. 이에 따라 1심법원의 판결이 확정(복지부의 항소 포기나 상급심 법원에서 원심판단 유지)된다면 5달 부분에 대하여 병원은 부당이득이나 진료비 미지급분을 이유로 추가청구를 할 수 있다고 본다.
